Desembolsos do BNDES recuaram 53% desde 2015; o que esperar do banco no governo PT?

Uma das promessas de campanha do presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva (PT), a retomada do crescimento dos empréstimos do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) será difícil de ser cumprida, uma vez que a restrição fiscal e a dívida pública elevada devem impedir uma grande ampliação de recursos para o banco.

Desde o fim do governo da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), em agosto de 2016, os desembolsos do BNDES passaram por forte recuo diante do orçamento limitado do Tesouro e da mudança de direcionamento do banco. O volume caiu de R$ 135,9 bilhões, em 2015, para R$ 64,3 bilhões, em 2021.

Esse espaço deixado pelo BNDES foi preenchido principalmente pelas emissões de dívida no mercado de capitais, com o volume de ofertas de debêntures crescendo 291% no período, subindo de R$ 64,1 bilhões, em 2016 (primeiro ano da série da Anbima), para R$ 250,5 bilhões, em 2021.

Com os custos dos empréstimos mais próximos dos encontrados no mercado e com a mudança da política de desembolsos do banco, a participação do BNDES na composição do financiamento das empresas recuou de 18,3%, em 2015, para 7,2%, em setembro de 2022, segundo levantamento do Cemec (Centro de Estudos de Mercado de Capitais).

Já a participação das emissões de dívida no mercado de capitais no financiamento das empresas cresceu de 9,9% para 20,5%, no período.

“Considerando as emissões de dívida e ações, hoje 62% do financiamento das empresas vêm do mercado de capitais”, afirma Carlos Antonio Rocca, coordenador do Cemec-Fipe e autor do estudo.

Restrição fiscal limita ampliação de financiamento

Com o mercado prevendo déficit primário no ano que vem e com a dívida pública em 77,1% do PIB em setembro, o governo terá pouco espaço para aumentar os recursos para o BNDES.

“A dívida/PIB está em quase 80% e o governo não tem saída, não vai poder fazer o mesmo que fez no passado”, diz Carlos Thadeu de Freitas, assessor externo da área de economia da CNC (Confederação Nacional do Comércio) e ex-presidente do conselho de administração e diretor do BNDES de 2017 a 2019.

Em 2016, o TCU (Tribunal de Contas da União) autorizou a devolução antecipada de recursos à União referentes ao repasse de R$ 441 bilhões feito pelo Tesouro ao BNDES de 2008 a 2014 para ampliar o crédito com juros subsidiados, o que levou o governo a se endividar para bancar essas operações.

Os desembolsos do BNDES deram um salto e dobraram naquele período, ao passarem de R$ 90,9 bilhões, em 2008, para o pico histórico de R$ 190,4 bilhões, em 2013.

“Em 2009, houve grande aumento de financiamento do BNDES como parte da política anticíclica para minimizar o impacto da crise de 2008 na economia, em que foi instituído o programa dos campeões nacionais [que previa empréstimos a setores considerados prioritários], que incluía grandes empresas que poderiam se financiar no mercado de capitais”, lembra Rocca.

Paulo Rabello de Castro, que foi presidente do BNDES de 2017 a 2018, ressalta que os governos brasileiros sempre definiram prioridades para investimentos no BNDES.

Em outubro, o Ministério da Economia e o BNDES fecharam uma proposta para devolução do restante de R$ R$ 69,1 bilhões devido ao Tesouro. Desse total, o BNDES pagou R$ 45 bilhões e se comprometeu a quitar o restante até 30 de novembro de 2023.

O BNDES também assumiu como premissa a não utilização de recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), a não realização de captações com a finalidade de amortizar os passivos e a preservação da solidez financeira do banco.

O presidente eleito Lula criticou a proposta, que foi feita de acordo com as condições estabelecidas pelo TCU. “Agora eu estou sabendo que eles [membros do governo Bolsonaro] vão pegar não sei mais quantos bilhões do BNDES, agora antes da nossa posse, para que também deixem o BNDES vazio, para que a gente não tenha capacidade de investimento”, disse Lula, em discurso no CCBB de Brasília no último dia 10.

Na intitulada carta para o “Brasil do Amanhã”, divulgada pelo PT antes do segundo turno da eleição, Lula apontou que os bancos públicos, especialmente o BNDES, e as empresas indutoras do crescimento e inovação tecnológica, como a Petrobras (PETR3), terão papel fundamental no novo ciclo de governo.

Mudança no custo de financiamento aumentou competição com mercado de capitais

Uma das principais medidas que permitiram o crescimento das emissões de dívida corporativa no Brasil foi a mudança do custo de financiamento do BNDES com a adoção da TLP (Taxa de Longo Prazo), em 2016.

A TLP foi adotada para se equiparar, até 2023, às taxas oferecidas pelos títulos públicos atrelados à inflação (NTN-B) de cinco anos. Até então, a taxa de juros adotada pelo banco era a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), que tinha um custo abaixo das taxas praticadas no mercado, o que tornava os empréstimos do BNDES mais atrativos.

“O BNDES atuava em competição com o mercado de capitais doméstico e oferecia condições de financiamento mais baixas que a do mercado”, assinala Rocca.

Hoje, a TLP está em 5,17% ao ano mais a variação do IPCA, custo mais próximo ou até acima das taxas das emissões de dívida corporativa.

Boa parte da emissão das debêntures no mercado é dirigida ao financiamento de projetos de infraestrutura. Do total de R$ 226,3 bilhões de debêntures emitidas neste ano até outubro, R$ 33,6 bilhões foram por meio da lei 12.431, que oferece isenção de Imposto de Renda para o investimento em papéis voltados para o financiamento de projetos de infraestrutura.

As emissões desses papéis passaram de R$ 4,3 bilhões, em 2016, para R$ 46,9 bilhões, em 2021, incentivadas também pela queda da taxa Selic, que atingiu 2% em 2020.

O BNDES passou a apoiar os projetos de infraestrutura por meio da compra de emissões de debêntures e não só via financiamento de projetos, diz Rocca. Além disso, o BNDES tem papel importante na estruturação dessas operações, incluindo em leilões e concessões.

Mudança do foco do financiamento

Outra mudança importante foi ,o foco do financiamento oferecido pelo BNDES. Com um orçamento menor, o banco ampliou o crédito ao segmento de micro, pequenas e médias empresas (MPMEs).

Do total de R$ 62,9 bilhões de desembolsos realizados pelo BNDES neste ano até setembro, quase metade, R$ 27,4 bilhões, foi para MPMEs.

O programa do PT destacou na “Carta para o Brasil do Amanhã” a oferta de crédito “a juros baixos” por meio dos bancos públicos a esse segmento como um dos vetores para incentivar a inovação.

O governo eleito também defende o subsídio a investimentos ligadas à energia limpa como parte da transição energética.

“O BNDES deveria focar sua estratégia em segmentos em que o mercado de capitais não tem condições de atender como crédito às empresas de menor tamanho”, diz Rocca.

Para Castro, o BNDES deveria oferecer crédito direto às MPMEs por meio, por exemplo, do cartão BNDES, para reduzir o custo dos empréstimos. Hoje o custo final desses empréstimos é definido pelos bancos que repassam o crédito e que compartilham o risco da operação.

Além do crédito, o BNDES tem apoiado o financiamento de PMEs por meio do aporte em FIDCs (Fundos de Investimentos em Direitos Creditórios), que compram recebíveis de empresas desse segmento. Além disso, o BNDES investe em startups por meio da BNDESPar, com fundos de venture capital do programa Criatec.

Castro destaca que o BNDES deveria focar em setores que têm mais dificuldade de encontrar financiamento no mercado por causa do risco regulatório, como de saneamento e outros tipos de concessões, e também em inovação tecnológica, incluindo vacinas, computação e energia limpa.

Na parte de financiamento de infraestrutura, o BNDES poderia contribuir compartilhando a garantia das operações de financiamento ou mesmo oferecendo hedge cambial para as operações de longo prazo, diz Freitas. “Isso ajudaria a atrair investimentos externos”, afirma.

O banco, segundo Freitas, deveria atuar em conjunto com o mercado de capitais, comprando e vendendo debêntures.